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中國水利報:從政府的“獨角戲”到政府與社會資本的“二重唱”——云南陸良恨虎壩中型灌區創新機制試點項目透視

2016-01-04

噴灌    陳勝榮/攝

刷卡用水    陳勝榮/攝

管道安裝    陳勝榮/攝

  □記者 陶麗琴 師曉瑩

  陸良縣炒鐵村雖然地處恨虎壩灌區,但由于沒有支渠、斗渠等工程與灌區干渠對接,這里與云南大多數地方一樣,農業用水困難。2014年6月,隨著這里列入全國灌區創新機制試點項目,以及大禹節水集團股份有限公司的資本入駐,炒鐵村的用水狀態徹底發生改變。

  “澆地真方便,一刷卡水就流到地里!背磋F村村委會主任孫永林欣喜地告訴記者。過去群眾澆地要到幾公里外的地方拉水,費錢費力,現在種地用上了“自來水”。以前村民從未見過的電磁閥井、取水計量器、墑情監測站也從田間地頭冒了出來,十分引人注目。

  刷卡灌溉、缺不缺水墑情監測站會提示、入股陸良大禹新公司成“股東”參與收益分紅……炒鐵村村民們以前想都想不到的事情如今真實地出現在他們的生產生活中。

  社會資本進入恨虎壩灌區,是陸良縣政府與大禹節水集團合作的PPP項目。由社會資本作為投入主體,承擔農田水利建設、管理、運營,通過水費收入獲得合理回報,彌補政府投入的不足,是恨虎壩灌區創新機制試點項目的主要內容。

  農田水利公益性強,長期以來由政府大包大攬,而社會資本進不來、不愿進。恨虎壩灌區試點項目如何打破這一格局?

  有水用不上

  政府“招親”社會資本補短板

  炒鐵村地處恨虎壩灌區,有1050戶3788人,以種植馬鈴薯、玉米、烤煙為主。這里原本不該缺水,因為距其10余公里處就建有總庫容807萬立方米的恨虎壩水庫。但由于沒建支渠、斗渠等田間工程與灌區干渠相連,群眾只能守著水庫“望水興嘆干著急”。灌區雖已列入《全國中型灌區節水配套改造“十二五”規劃》,但尚未立項。

  “水庫每年有350多萬立方米水用不出去,群眾卻要到4公里以外的水源地拉水灌溉,拉水成本每畝在220元以上!标懥伎h水務局防汛抗旱技術服務中心主任王紅坤介紹說。

  2014年6月5日,國務院副總理汪洋檢查指導云南水利工作時,就解決恨虎壩灌區農田水利“最后一公里”提出“先建機制、后建工程”的總體要求。隨之水利部將恨虎壩中型灌區作為全國試點,探索建立引入社會資本和市場主體解決農田水利“最后一公里”問題。

  項目區設計灌溉面積1.008萬畝,工程建設主要任務是投資2712萬元(包括吸引社會投資646萬元),新建泵站2座,鋪設干支管道243公里、田間管網1111公里,配套田間計量設施472套和用水自動化控制系統,實施微灌高效節水灌溉。

  2014年12月,通過招商比選,陸良縣政府與大禹節水集團簽署《投資協議》,引入社會資本646萬元,投資、建設運營田間輸水管網,將恨虎壩水庫的水供到田間地頭。

  記者在陸良縣政府與大禹節水集團簽署的投資協議書中看到:在社會資本總投資646萬元中,大禹節水集團投資452.20萬元,占70%,炒鐵為民農民用水專業合作社投資193.80萬元,占30%。大禹節水集團與炒鐵為民農民用水專業合作社注冊成立陸良大禹節水農業科技有限公司,由公司負責工程建設、管理和運營。公司投資形成的固定資產,產權歸公司所有。項目運營期自交付使用之日開始計算20年。運營3年后,大禹節水集團的股權可以轉讓,同等條件下優先轉讓給合作社。20年的折舊提完后,產權無償收歸國有。大禹節水集團應保證項目運營期間正常運行,保證用水戶正常用水。

  通過引入社會資本,炒鐵村1.008萬畝土地改變了長期以來用水無保障、水利工程無錢建的窘困狀況,初步實現了農田水利設施完善、工程良性運行、供水有效保障、產業快速發展和農民持續增收等改革的預期目標,形成了社會資本參與農田水利設施建設、運營和管理的新模式。政府、市場“兩手發力”,有效破解了農田水利“最后一公里”問題。

   群眾參與

  構建灌溉用水管理運行機制

  按照“先建機制、后建工程”的要求,陸良縣在改革之初,就確立了試點項目探索建立水權分配、水價形成、節水獎勵、國有工程建管、田間工程管護、社會資本和合作社參與等7項機制。為確保機制改革和工程建管方案與群眾訴求一致,陸良縣通過召開黨員會、戶代表會、村民大會等方式,把政府的改革意圖向群眾宣傳到位,算清改革前后對比賬,讓群眾知曉改革、理解改革、支持改革、參與改革,形成共識,奠定改革推進的群眾基礎。2014年9月5日,項目區群眾依法組建了“炒鐵為民農民用水專業合作社”,經縣工商部門登記注冊,以合作社為平臺,把原來松散的農民用水戶凝聚為經營性合作組織,增添了農民參與改革的活力和動力。

  炒鐵村群眾與社會投資主體有著不同的利益訴求,如何找準利益平衡點,確保機制可行?“項目區通過‘企業+用水專業合作社=新公司’的市場合作模式,引進企業和農民用水專業合作社,按照7∶3的比例,共同出資646萬元組建成立‘陸良大禹節水農業科技有限公司’。新成立的公司作為項目區田間水利工程投資、建設、運營和管理的責任主體,投資雙方按出資比例行使權利和承擔義務!标懥伎h水務局黨委書記王俊向記者介紹說,這種模式實現了群眾與企業深度融合,利益共享,風險共擔。

  “合作社社員多的幾十股,少的幾股,每股500元,共籌資193萬元入股。入股的群眾也都成了股東,在管好、用好工程的同時,還能分享投資管理紅利!比肓10股的孫永林對項目的收益很是期待。

  陸良縣政府推行PPP項目最終目的是提升灌溉服務水平,使群眾受益。雖然要考慮社會資本的合理回報,但更要考慮群眾的承受力。因此,水價的制定成為試點能否成功的關鍵。

  王俊介紹說,項目區在水價制定中,打破傳統水價國有骨干工程計提折舊、田間工程不計折舊的水價計算規則,把引入社會資本建設的田間工程計提折舊和合理報酬納入水價成本。國有工程水價仍采用原有定價機制,社會資本投資的田間工程水價交由供用水雙方協商定價,報縣物價部門備案。

  制定水價的指導思想是以群眾承受能力為基礎,企業合理贏利為基準,政府讓利為調節,找準群眾、企業和政府三方利益平衡點。

  基于這樣的思路,項目區測算了兩個水價:由國有水利工程成本水價和田間工程成本水價之和構成的全成本水價為每立方米1.28元,全成本水價扣除國有工程固定資產折舊因素影響的運行成本水價為每立方米0.79元?紤]到群眾的承受能力和意愿,項目區執行運行成本水價。

  水價經批復后,試點項目區用水合作社進行了收費公示,讓群眾知曉水價的測算標準,收水費的意義、目的和用途!懊苛⒎矫0.79元的水價也不低,但相比以前拉水每立方米6~9元的成本,群眾還是很樂意接受!睂O永林的話道出了項目區群眾對這一水價的認同和支持。

  風險共擔

  讓社會資本愿進來、穩得住、有回報

  恨虎壩灌區PPP模式有效破解了農田水利政府大包大攬、市場活力不足的問題。但是,社會資本進來之后,能不能穩得住、有回報,對試點項目持續發揮效益是關鍵。

  社會資本的合理回報來自水費收入。在制定水價時,是按照灌溉保證率85%、社會資本回收期7年、20年運行期公司累計可計提折舊和收益1911.8萬元、年均資本收益率為9.8%來測算的,讓資本收益率高于商業銀行貸款利率,社會資本有利可圖。

  但水源工程的可供水量受自然因素影響大,投資農田水利的回報具有較大的不確定性。比如,剛剛過去的2015年,當地雨水較多,灌溉用水很少,項目運行至今僅實收水費5252元,依靠水費收入獲得合理回報顯然有很大難度。

  風險共擔是PPP具有的三大特征之一,也是社會資本“愿進來”的先決條件。陸良縣政府承諾,建立政府與投資企業風險共擔機制,在不可抗拒的自然因素情況下,投資企業資本收益和折舊之和低于7.8%時,由陸良縣人民政府補足相應缺口部分資金,降低企業投資風險。此條寫入合作的投資協議書中。

  合作協議中還明確,支持大禹節水集團在項目區拓展經營服務范圍;積極推動項目區土地流轉,土地流轉中大戶入駐的水價由供需雙方協商確定,以此提高水費收入。

  項目實施近一年來,陸良縣政府和縣水務局為使社會資本有合理的回報付出了很大努力。據陸良大禹節水農業科技有限公司副總經理孫振鵬介紹:除水費收入外,2015年公司還有四塊收入。一是代管國有工程實現部分收入。試點項目國家投入部分工程建成后,交由陸良公司負責管理,公司從國有工程水費收入中提取維護費和管理費。二是在陸良縣水務局的支持下,灌區內大戶增加的2360畝的高效節水工程由公司承擔施工,合同金額287萬元,實現利潤32萬元。三是公司在項目區建成了300畝水肥一體化滴灌示范項目,起到了帶動作用,部分農戶采取了膜下滴灌,公司銷售滴灌材料100萬米,實現利潤6萬元。四是公司已經流轉項目區土地1000畝,租賃給三家農業公司種植高附加值蔬菜,全部采用滴灌和微噴灌技術,用水穩定,預計此部分將實現收入20萬元。

  “陸良公司頭一年的運行成本約為46.8萬元,如果計入政府保底收益,本年度公司實現利潤預計為25萬元!睂O振鵬對企業實現合理的投資回報充滿信心。

  “試點項目建立了退出機制,社會資本投入的工程產權依法享有轉讓、轉租、抵押等權益,經營滿三年后可以轉讓退出!睂O振鵬認為,投資恨虎壩灌區項目風險較低,風險可控。

  和諧“二重唱”

  實現政府群眾企業三方共贏

  政府、市場兩手發力,讓骨干工程和田間工程實現“兩頭接”,解決長期困擾農田水利的“最后一公里”問題,形成了農田水利“有人建、有人管,費能收、壞能修”的運行模式,實現了政府、群眾、企業共贏。

  孫永林介紹說,水利改革試點給我們村帶來的最大變化首先是用水方式、用水成本,原來群眾灌溉靠車拉馬馱,一方水的成本7到9元,現在只要7角9分。在改革試點的效益方面,他說:“現在水通了,可以增加一季冬洋芋,也就是說農戶可以增加一倍的產值。我們村土地流轉原來700元一畝,現在水供到地里,1500元一畝老百姓都不干了!

  據初步估算,項目實施后,灌溉成本從畝均年收入的10.37%下降到4.23%,畝均增加純收入1700多元,節約灌溉用水成本300多元;同時灌溉設施配套到田間地頭,方便了群眾生產,每畝可減少灌水勞動力6個以上。有了穩定可靠的水源,農民產業結構調整就有保障,農民增產增收就有依托。

  從政府層面,項目區除了為群眾提供良好的灌溉服務外,最大的成效就是促進了節水。工程措施節水效果顯而易見。據測算,項目區采用高效節水灌溉措施,灌溉水利用系數可達到0.85,與傳統灌溉方式相比,畝均年節約水量45立方米。同時,還改善了生態環境,化肥農藥的排放量減少20%。

  改革中,建立實施初始水權分配機制,明確項目區用水總量控制指標為323.38萬立方米,畝均分到320.81立方米初始水權,年度按種植情況實施定額管理,由陸良縣水務局頒發水權證到戶。

  建立了節水激勵約束機制。堅持少用少繳、多用多繳,節獎超罰、累進加價原則,在定額內已購買但未使用的水量指標,允許在項目區內進行水權交易,若未能交易出讓,由縣政府加價0.05元/立方米進行回購。超定額的實行階梯水價累進加價,最高可按執行水價的200%計收。

  而企業也是大贏家。據孫振鵬介紹,進入恨虎壩灌區試點項目,公司的經營業務從過去銷售產品、建工程,延伸到后期服務,拓展了發展空間。這一項目得到了省水利廳的大力支持,雙方擬成立農田水利發展基金,目前正在篩選優質項目,此舉措將對大禹節水集團在云南的發展起到關鍵作用。項目區建成的水肥一體化滴灌項目示范區、智能微噴灌示范區、大型噴灌機示范區,將對項目區用水和種植方式起到帶動作用,對實現水費收入和增加節水材料銷售起到很好的帶動作用。此外,利用成功建設試點項目帶來的良好社會效應,陸良公司還將繼續參與周邊市場的高效節水工程建設。拓展其他經營業務將作為陸良公司未來發展的主要方向。

  “我們有信心實現陸良公司的良性運轉!标懥脊径麻L張戰祥的一句話預示著試點項目將朝著政府、群眾、企業所期望的方向持續運行。

  來源:中國水利報 2016年1月1日

陶麗琴 師曉瑩
責任編輯:段玲玲


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